Реформа системы образования - Банк бесплатных рефератов, курсовых, дипломных работ

Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Нормативная база реформирования

В сфере образования реформы стартовали задолго до 1992 г. Начало им положил в декабре 1989 г. Всесоюзный съезд работников народного образования, где были определены основные принципы реформирования образования. Это демократизация, многовариантность и многоукладность образования, открытость инновациям, регионализация образовательных систем, учет национальных особенностей в многонациональной стране, разнообразие и дифференциация образования, гуманизация его содержания, непрерывность обучения, развивающий его характер, деятельностный характер образования.

Эти принципы, сформулированные «изнутри» системы образования, нацеливали на изменения задач и методов обучения, но практически не касались организационно-экономического механизма средней и высшей школы. Для их реализации необходимо было расширить права, экономические возможности и хозяйственную самостоятельность образовательных учреждений и соответственно сузить права и возможности всех уровней управленческой надстройки над ними.

Поэтому реформы в сфере образования последние 10 лет проходили в условиях непрерывной борьбы между передовой педагогической общественностью, ее союзниками в законодательной и исполнительной властях, с одной стороны, и чиновниками, не желающими уменьшать свои полномочия, с другой. В итоге оказалось, что организационно-экономическая сторона преобразований не только не соответствует содержательной стороне, но прямо мешает полноценной реализации принципов, которые помогли бы восстановить некогда лидирующие позиции отечественного образования в мире.

Нормативной базой преобразований в данной сфере на начальном этапе стали Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» от 11 июля 1991 г. № 1 и закон «Об образовании» от 10 июля 1992 г. (затем его новая редакция от 13 января 1996 г.). Они в основном соответствовали названным принципам реформирования.

Перечислим наиболее значимые с социальноэкономической точки зрения положения закона в редакции 1992 г. Образование было объявлено приоритетной сферой государственных интересов с соответствующим статусом ее работников. Декларировалось, что зарплата работников средней школы должна поддерживаться на уровне средней оплаты труда в промышленности, а профессорскопреподавательского состава вузов - вдвое превышать этот уровень.

Были утверждены демократический государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений, закреплены новые формы собственности в сфере образования. В законе обоснована правовая база создания негосударственного сектора, установлен порядок лицензирования и государственной аккредитации его учреждений. Аккредитованные учреждения получали право на бюджетное финансирование, размеры которого должны были устанавливаться на основе нормативов в расчете на одного учащегося.

Фактически средняя зарплата в сфере образования составляла в 1985 г. 77% средней зарплаты в народном хозяйстве, в 1990 г. - 68, в 1991 г. - 71, в 1992 г. - 62, в 1993 г. - 68, в 1994 г. - 73, в 1995 г. - 62, в 1996 г. - 67, в 1997 г. - 63%. В 1995 г. в 50 регионах зарплата учителей была на 50-70% ниже средней зарплаты по этим регионам, т. е. на уровне или ниже прожиточного минимума. Реальная зарплата профессоров и преподавателей вузов оказалась на уровне студенческих стипендий 80-х годов.

Чиновники опасались, что «слишком большая самостоятельность», которую предоставил образовательным учреждениям закон, обернется потерей государственного влияния на эту сферу. Поэтому с середины 1994 г. стали предлагаться поправки, которые усиливали позиции образовательного ведомства, предоставляли ему возможности вмешиваться в деятельность образовательных учреждений. Но педагогической и научной общественности удалось отстоять основные позиции закона и внести дополнения, развивающие идеологию образовательной реформы.

Редакция 1996 г. закона «Об образовании» подтвердила гарантии общедоступности и бесплатности получения образования всех ступеней; отменила конкурсную систему отбора в государственные и муниципальные учреждения для получения среднего полного общего и начального профессионального образования; установила права на внеконкурсный прием в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также инвалидов первой и второй групп при условии успешной сдачи ими вступительных экзаменов.

После того как закон «Об образовании» от 10 июля 1992 г. разрешил создание негосударственных образовательных учреждений, установил порядок их лицензирования и государственной аккредитации, они стали достаточно активно развиваться. Важно подчеркнуть, что в отличие от промышленности, строительства или торговли негосударственный сектор в образовании возник не путем приватизации государственных школ и вузов, а благодаря созданию новых - дополнивших, а не заместивших государственные.

В 1998 г. негосударственные школы составляли 0, 8% всех школ, в них обучалось 0, 2% школьников. Доля негосударственных вузов достигла 36, 5% всех высших учебных заведений, в них обучалось около 7% всех студентов.

На условиях полного возмещения затрат на обучение в государственные вузы были приняты 287, 5 тыс. человек, или каждый третий.

По оценке Ассоциации негосударственных вузов, все такие вузы в 1996 г. можно было разделить на три группы. Первая группа - вузы, которые имели устойчивую связь с сильным государственным университетом или институтом, были созданы на его базе и по существу выступали как его филиалы. Они давали образование не хуже ведущих государственных вузов. Их было немного: 10-15 - в Москве, единицы - в Санкт-Петербурге, Новосибирске и некоторых других крупных городах. Во вторую группу входили 30-40 негосударственных вузов, которые не ориентировались на определенный государственный вуз, но сумели подобрать сильный преподавательский коллектив и были способны через некоторое время перейти в первую группу. Третья группа - остальные негосударственные вузы, которые представляли собой по сути обычные коммерческие фирмы, ориентированные на максимизацию прибыли и доходов учредителей, а не на то, чтобы давать знания. Для них были характерны назойливая реклама и обещания обучить всех всему и за короткое время.

Учебные заведения 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г.

Внесенные за последние годы изменения в законодательство ведут к свертыванию негосударственного сектора, особенно вузов. В частности, государственную аккредитацию законодатели и чиновники постепенно сделали необходимым условием получения гарантированной Конституцией поддержки различных форм образования. Никто не спорит, что аккредитация негосударственных учебных заведений важна, так как она подтверждает соответствие учебных программ государственным стандартам. От этого зависят качество обучения и уровень квалификации выпускников вуза. Причем на аккредитацию может претендовать только вуз и школа, имеющие лицензии на право вести образовательную деятельность. Считается, что серьезного отношения заслуживают только те негосударственные школы, которые имеют и государственную лицензию, и аккредитацию. Получившие лицензии школы могут учить детей, но только аккредитованные вправе выдавать аттестаты государственного образца, без которых нет дороги ни в отечественные, ни в зарубежные вузы.

Работники негосударственных вузов считают, что аккредитация превращена в камень преткновения для самой деятельности этих учебных заведений. Действительно, поначалу закон «Об образовании» провозгласил, что право на образовательную деятельность и льготы возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии, на обучающихся в негосударственных вузах распространялись право на отсрочку несения воинской службы и иные льготы. Но обновленная редакция закона (1996 г.) аннулировала все это. Согласно ей равными правами обладают выпускники образовательных учреждений, независимо от их организационно-правовых норм, имеющих государственную аккредитацию (а не просто лицензию). Если нет аккредитации (многие негосударственные вузы ее пока не имеют), то нет не только равных, но почти никаких прав и гарантий.

И это не все. Закон «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля 1993 г. предоставил отсрочку от воинского призыва на время обучения всем без исключения впервые обучающимся на дневном отделении в образовательном учреждении профессионального образования. В обновленной 28 марта 1998 г. редакции этот закон обусловил право студентов негосударственных вузов на отсрочку от призыва также наличием государственной аккредитации. Стали возбуждаться уголовные дела против студентов-очников, которые отказались надевать погоны прежде чем закончат обучение. Выходит, что выпускникам средних школ теперь бессмысленно поступать в такой вуз, если завтра их призовут в армию. А если чудом удастся дойти до окончания вуза, могут не дать пройти производственную практику.

Свой удар по студентам заочного и вечернего обучения нанесли изменения, внесенные в КЗоТ 6 мая 1998 г.: оплачиваемые отпуска в связи с обучением и другие льготы предоставляются теперь только работникам, обучающимся без отрыва от производства в образовательных учреждениях, опять же имеющих государственную аккредитацию. Студенты из неаккредитованных вузов эти льготы потеряли.

Согласно закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 сентября 1996 г. к компетенции Государственной аттестационной службы относится контроль за соблюдением государственных образовательных стандартов во всех имеющих государственную аккредитацию вузах, независимо от их организационно-правовых форм. Но ведь аккредитацию вуз получает раз в пять лет, а контроль за его работой должен вестись постоянно. Как вести контроль - дело техники, причем простейшей. Главное, что контроль состоит не в мелочной опеке, а в том, чтобы следить за соответствием программ обучения госстандартам. Поэтому, по мнению работников негосударственных вузов, во главе угла должно быть соблюдение госстандартов, а не аккредитация.

Важно и то, что из закона «Об образовании» исключены положения о праве негосударственных вузов, даже прошедших государственную аккредитацию, на бюджетное финансирование. Короче говоря, принятые за последние годы поправки усилили их зависимость от властных структур, осложнили экономическое положение, вынудили увеличивать плату за обучение, сократили правовые и социальные гарантии учащимся, снизив тем самым привлекательность негосударственного образования.

Развитию негосударственных образовательных учреждений противостоят интересы консервативной части педагогических работников, которые видят угрозу своему положению со стороны новых учебных учреждений, как правило, апробирующих новейшие педагогические технологии, привлекающих наиболее способных педагогов и учащихся. Немаловажно и то, что скудные финансовые возможности территориальных органов управления образованием не позволяют финансировать негосударственные образовательные учреждения, прошедшие государственную аккредитацию.

В течение 1997-1998 гг. проекты концепций реформирования системы образования, которые готовили правительственные комиссии, сменяли один другой, не доходя до утверждения. В них были предусмотрены с разными вариациями следующие новшества:

замена постатейного финансирования образовательных учреждений на подушевое с перечислением всех средств непосредственно учреждениям как бюджетополучателям;

превращение многих образовательных учреждений (в том числе государственных) в самостоятельные хозяйствующие субъекты (юридические лица);

создание условий для эффективного управления переданной образовательным учреждениям собственностью и использования полученных доходов в качестве дополнительного источника финансирования образовательной деятельности;

адресная поддержка учащихся и студентов, позволяющая уйти от уравнительной системы распределения стипендий;

Такие нововведения многие чиновники сферы образования и педагоги посчитали чрезмерными и чреватыми негативными социальными последствия. В критиках не было недостатка. Тогда Совет Федерации предложил выработать национальную доктрину образования, утвердить ее как закон и на ее основе развивать все образовательное законодательство в такой соподчиненности: национальная доктрина, федеральная программа развития образования, закон «Об образовании», конкретизирующие законы, законодательные акты.

Основными положениями доктрины, по замыслу, должны были стать доступность и бесплатность общего образования (и это не подлежит пересмотру), сохранение единого образовательного пространства России, классификация образования и распределение его по ступеням (дошкольное, начальное, среднее, высшее, послевузовское). При этом предлагалось «затвердить», что высшее образование будет предоставляться бесплатно только исходя из норматива - 170 студентов на 10 тыс. населения, а труд учителя оплачиваться из федерального центра. Кроме того, доктрина должна была четко определить роль и место негосударственного образования.

Продекларированные в правовых актах положения за редким исключением не выполняются. Отрасль продолжает финансироваться и управляться на основе принципов, присущих командной системе, в то время как экономика становится все более рыночной. Противоречия между характером функционирования системы образования, с одной стороны, и потребностями рынка труда и возможностями госбюджета, с другой, становятся все более явными. Налицо и такие противоречия: развитие негосударственного сектора сочетается с его дискриминацией и категорическим запретом на приватизацию государственных учебных заведений, государственные гарантии финансирования образования не мешают массовым длительным задержкам зарплаты, новаторские учебные программы соседствуют с устаревшей материально-технической базой большинства школ и вузов.

Закономерным следствием стали следующие финансовые, экономические, организационные и управленческие проблемы образования, которые препятствуют его развитию:

первая - хроническое недофинансирование сферы образования и при этом крайне неэффективное использование бюджетных ресурсов затрудняют обновление основных фондов учебных учреждений, обусловливают низкую зарплату педагогов, ее хронические невыплаты, забастовки и голодовки. Наиболее квалифицированные специалисты уходят в негосударственные школы и вузы или вообще из отрасли;

вторая - отсутствие четкого разграничения функций, задач и полномочий различных уровней управления образованием приводит к тому, что продекларированные самостоятельность и автономность учебных заведений наталкиваются на массированное сопротивление многоуровневой управленческой надстройки;

третья - ослабление государственного регулирования сферы образования вылилось в замещение традиционно бесплатных образовательных услуг платными (коммерциализация образования) и использование материальных и нематериальных активов государственных образовательных учреждений для личного обогащения узкого круга лиц;

четвертая - коммерциализация образования (порой вынужденная) делает его фактически недоступным для отдельных групп населения, сочетается с низкой социальной защищенностью учащихся средних и высших учебных заведений (мизерные стипендии);

пятая - в условиях кризиса учебного книгоиздания существует постоянная угроза срыва издания федерального комплекта бесплатных учебников, введенного для обеспечения единства образовательного процесса в масштабах России.

Изменившаяся экономическая ситуация требует глубоких перемен в организации и экономических механизмах образовательной деятельности. Среди них специалисты называют такие группы мер:

многовариантность образования, создание и введение национальной системы образовательных стандартов и тестирования для обеспечения единства требований к качеству образования; приближение структуры предложения на рынке образовательных услуг к структуре платежеспособного спроса и др., которые способствовали бы повышению качества подготовки;

формирование регулируемого рынка образовательных услуг на основе подушевого (по числу учащихся) бюджетного финансирования организаций, оказывающих такие услуги, независимо от формы их собственности; устранение дискриминации школ и вузов в получении бюджетного финансирования и налогообложении; стимулирование меценатства; получение государственными школами статуса юридического лица; развитие практики многоучредительства и др., которые позволили бы активнее использовать дополнительные источники финансирования учебных заведений сверх скудных бюджетных средств;

стимулирование роста платежеспособного спроса населения на образовательные услуги с помощью образовательного страхования, целевого образовательного кредита, налоговых льгот. Благодаря этому удалось бы привлечь средства самих граждан для финансирования получения образования.

Какие-то из этих позиций частично реализованы, другие по-прежнему вызывают споры и мощное сопротивление.

Качество подготовки школьников и студентов

Проведенные за последние годы преобразования позволили перейти от унифицированного к многовариантному среднему образованию, появилась возможность выбирать формы обучения, формы и методы работы педагогов, учебную литературу, совершенствовать учебные программы, распространять инновационные и авторские программы обучения. Разнообразие форм обучения (государственные школы, негосударственные лицеи и гимназии, семейное образование, экстернат) теоретически позволяет найти образовательное учреждение, отвечающее потребностям детей и их родителей (вопрос в том, сколько это будет стоить родителям и государству).

Государственные школы наряду с образовательными программами и государственными стандартами предлагают дополнительные образовательные услуги (за определенную плату, что разрешено законом «Об образовании»).

Негосударственные школы изначально создаются как профильные - школы с экономическим, математическим, гуманитарным или эстетическим уклоном; религиозные и национальные школы; коррекционно-адаптивные школы, предназначенные для больных детей, которые не могут учиться в массовых учебных заведениях; школы, работающие по обычной программе, но в более благоприятном для ребенка режиме.

Каждая из частных школ имеет некий стандартный набор (обычно в него входят школьная программа по общеобразовательным предметам, один иностранный язык, как правило, с первого класса, второй - с четвертого класса), а также развивающие дисциплины (музыка, рисование, физкультура), продленный день и трехразовое питание (в большинстве школ). На этом сходство заканчивается, начинаются нюансы. Бывают негосударственные школы с раздельным преподаванием (женские гимназии, кадетские корпуса), школы при вузах, школы с углубленным изучением языков (в том числе «экзотических»). Благодаря инновационному подходу к образовательным программам, свободному выбору методик обучения такие школы стали пользоваться повышенным спросом.

В некоторых частных школах ученики проходят тесты ТOЕFL, SAT или сдают экзамены на получение Первого кембриджского сертификата. Эти тесты обязательны для поступления в зарубежный вуз. Чтобы получить диплом Международного бакалавриата (МБ), выпускник 11-го класса должен отучиться еще один год - изучить 6 предметов на английском языке. На программу МБ отбирают только тех, кто свободно владеет английским языком и хорошо знает математику. Диплом МБ открывает возможность после школы поступать в университеты 95 стран.

Развитие альтернативной системы школьного образования вызвало противодействие со стороны многих работников государственной системы. Они предложили ужесточить требования к частным школам (чтобы защитить детей от некачественного обучения), лишить их права на бюджетное финансирование (социально несправедливо финансировать частные школы для детей богатых родителей наравне с обычными школами). Среди их аргументов и такие: в негосударственных школах нет преемственности в обучении, крайне неоднородна материально-техническая база, отсутствует правовая и социальная защищенность учеников и их родителей, нет действенного контроля за уровнем и качеством предоставляемых знаний.

Проверка, проведенная Московским комитетом образования в 1996 г., показала, что качество обучения в негосударственных школах выше, чем в государственных, но ненамного. Так, уровень освоения обязательного минимума знаний по математике учениками 4-8-x классов составил в негосударственных школах 65%, в государственных - 52%, по русскому языку - 81 и 66% соответственно, по химии - 62 и 39%, по физике - 39 и 39%, а учениками 9-11-х классов по литературе - 83 и 65%, по химии - 48 и 28%, по математике - 36 и 36%.

На любом этапе школьного образования возможен переход на семейную форму обучения (как и возвращение в государственное общеобразовательное учреждение). Полный перечень норм семейного образования содержится в «Примерном положении о получении образования в семье», утвержденном в 1994 г. Министерством образования. Между школой и родителями заключается договор, регулирующий их отношения, права и обязанности. Администрация школы вместе с родителями составляет график контрольных экзаменов и аттестаций. Школа предоставляет ученику бесплатные учебники и консультации. Родители имеют право на оплату своего труда в обучении ребенка, но получить эти небольшие бюджетные деньги очень трудно.

Ребенок может обучаться также с помощью частных педагогов и в конце года сдавать экзамены экстерном в общеобразовательном учреждении, имеющем государственную аккредитацию. Если ребенок не показывает знаний того уровня, который предусмотрен государственными требованиями, то он должен вернуться в школу.

О целесообразности введения в России 12-летнего среднего образования говорят уже несколько лет. Эту идею в январе 1999 г. одобрило Минобразования. Но окончательное решение за правительством.

Сторонники идеи считают, что благодаря увеличению срока обучения, во-первых, удастся уменьшить учебную нагрузку, которая за последние годы возросла в полтора раза и пагубно сказывается на здоровье детей (раньше ученики 4-8-х классов занимались около 24 часов в неделю, теперь - 31); во-вторых, наши школьники смогут поступать в зарубежный вуз на общих основаниях. Дело в том, что в большинстве стран (Испания, Франция и др.) в школах учатся 12, а в Италии, Швеции и Германии - 13 лет, менее чем в 25% всех стран (среди них и Россия) - 10-11 лет. По этой причине многие западные вузы не признают российских аттестатов о среднем образовании. Проблема останется и после присоединения России к конвенции ЮНЕСКО о взаимном признании дипломов: выпускникам российских школ из-за разницы в сроках обучения придется письменно доказывать, что содержание пройденных ими учебных программ не отличается от западных.

Введение 12-летнего образования возможно не раньше чем через два года. К тому времени Минобразования надеется договориться с Министерством обороны об увеличении до 19 лет призывного возраста молодых людей, а также планируется перевести все начальные школы, в которых обучение длилось три года, на четырехлетнюю программу. Именно детей, которые к 2001 г. закончат четыре класса начальной школы, коснется реформа. Для получения аттестата зрелости им первым придется учиться в общей сложности не 11, а 12 лет. А обязательное среднее образование, дающее право на поступление в техникумы или ПТУ, они получат не за 9 лет, а за 10. И лишь дети, родившиеся до 1991 г. (т. е. к 2001 г. закончившие хотя бы пять классов), будут учиться, как прежде, - максимум 11 лет.

Важное достижение реформы школьного образования в том, что педагоги могут по своему выбору использовать учебную литературу. Вместе с тем для обеспечения единства образовательного процесса в масштабах всей страны введен федеральный комплект учебников (700 наименований). Он отобран на основе общественной экспертизы и должен бесплатно предоставляться школьникам. Но здесь немало проблем.

Издание комплекта изначально должно было финансироваться из федерального бюджета. С ухудшением его наполняемости финансирование спустили на уровень субъектов Федерации. По замыслу правительства, с 1994 г. закупать учебники должны были региональные органы управления образованием (в федеральном бюджете средства на издание учебников не были предусмотрены). Но в местных бюджетах средств на эти цели не нашлось, за исключением экономически сильных регионов (например, московские власти выделили на издание учебной литературы 3, 5 млрд неденоминированных рублей). Тогда правительство приняло решение о временном государственном финансировании издания школьных учебников и разработке стратегии перехода к региональному финансированию, а также их продаже с учетом необходимой социальной защиты учащихся. Но реализовать это решение не удалось. В 1996 г., когда средства федерального бюджета еще выделялись на закупку новых школьных учебников, потребность школ в них была удовлетворена на 60%. В 1997 г. школьники получили 25% требуемых книг, в 1998 г. - 7-9%.

Возникала идея включить статью «федеральный комплект учебников» в число защищенных бюджетных статей. Но Президент РФ не подписал закон «О федеральном комплекте учебников», сославшись на то, что он противоречит демонополизации и децентрализации издания учебников.

Сегодня выпуском учебной литературы занимаются около 30 издательств. Этот крупный сектор (20-30%) книжного рынка стал лакомым куском благодаря стабильному спросу, большим тиражам и оптовым партиям. Издательство «Просвещение» с трудом, но пока удерживает до 60% выпуска ассортимента учебников (около 500 наименований из федерального списка). Его руководители высказывают готовность разнообразить услуги, развозить учебную литературу по всей стране за 7-8% комиссионных без посредников и тем самым снизить стоимость учебников (хотя условия, предлагаемые этим издательством, устраивают далеко не всех, посредники предлагают и более льготные скидки). Конкуренция нарастает. Скажем, коммерческое издательство «Дрофа» уже получает до 30% заказов на учебники. «Поднимают голову» и регионы.

Однако у сложившейся монополии центральных издательств много сторонников и во властных структурах, и в самих регионах. Они убеждены, что дешевле, быстрее и качественнее печатать учебники в Москве большими тиражами и за 5% развозить по всей стране. Маленькие тиражи невыгодны и потому, что велика плата за авторское право. В Сибири живут 10-15% россиян, из них 30% - в труднодоступных местах. Транспортные издержки увеличивают стоимость учебной литературы лишь на 3-5%, а контейнерная доставка еще дешевле, правда, пока контейнер дойдет до места, набежит 4-5% кредита. Но учебники, напечатанные в регионах, дешевле не будут, а качество будет хуже, - утверждают сторонники централизации книгоиздания, которая позволяет концентрировать большие заказы и удешевлять производство. Регионам же они рекомендуют не издавать учебники, за исключением региональных учебных пособий, а изучать спрос, искать местных авторов и затем обращаться в центральные издательства и полиграфические комбинаты, где качество печати лучше и сроки короче.

Региональные издательства и полиграфисты возражают против столь категоричной позиции: если будут объединенные стабильные заказы на учебники, скажем, от сибирских территорий и деньги, которые сейчас уходят в центр, то ныне недогруженные сибирские полиграфические комбинаты смогут обновлять оборудование и повышать качество печатной продукции. Только за три месяца 1998 г. издательство «Просвещение» получило из регионов столько средств, что их хватило на издание более 1 млн (из 10 млн всех напечатанных) учебников.

Важно и то, что книгоиздателям из Москвы трудно определить, сколько учебников требуется регионам и каких, еще сложнее своевременно собрать заказы. Если до какого-то региона не дойдет очередной детектив, не беда - почитают что-нибудь другое. А если не дойдет учебник математики или дойдет, но не тот, который логически продолжает программу, начатую в предыдущем классе, цена ошибки и ответственность совсем другие. Но заинтересованные стороны никак не могут договориться, кто должен взять на себя эту ответственность: координирующие органы (по вертикали - Министерство общего и профессионального образования, по горизонтали - местные власти), отделы народного образования или специально созданные структуры?

Нет ясности и в том, как взаимодействовать в создавшейся ситуации школам, отделам народного образования, книгоиздателям, книготорговцам. Как эффективнее использовать мизерные деньги, выделяемые на учебники из бюджета? Средства между издательствами, владеющими авторскими правами на соответствующие учебники, распределяет Министерство общего и профессионального образования при совещательной роли общественности, представленной Федеральным советом по школьному образованию. Некоторые издатели предлагают, чтобы министерство определило, какие учебники будут базовыми (при скудном бюджетном финансировании несбыточно желание создавать множество вариантов учебников). Потом министерство должно объявить тендер среди издательств и тому, кто предложит лучшие условия, передать госзаказ и бюджетные деньги. Тогда при массовых тиражах учебники действительно будут стоить копейки.

Учебник - товар «сезонный». Поток заказчиков обычно нарастает к августу, когда регионы получают информацию о том, сколько бюджетных денег на эти цели будет выделено. Правда, пока это только «строчки», но под них регионы готовы брать кредиты. Однако к тому времени в издательствах задела уже не бывает. Кредит под учебники надо брать в январе-апреле. Все равно придется платить за кредит, но в начале года можно получить на те же деньги больше книг. Так, на складах издательства «Просвещение» уже в апреле 1998 г. было 10 млн «свежих» учебников. Их цены в августе выше, чем в январе, потому что хранение такого количества книг обходится недешево. Существует и территориальный «плюс/минус» к цене. Цены учебников и время их получения существенно различаются, скажем, в Камчатской, Новосибирской и Саратовской областях. Еще более сложный вопрос - обеспечение учебниками «медвежьих углов», ведь в России 67 тыс. школ, из которых городских - только 19 тыс.

Издательства готовы вместо денег брать бумагу, картон, пленку. Организацией бартера под учебники вынуждены заниматься руководители территориальных органов управления образованием. Учебно-библиотечные коллекторы за это не берутся. Да и не по силам это дело специалистам из сферы образования. Кое-где созданы специальные организации (для работы по бартеру напрямую с издательствами), контролируемые местными органами образования.

Немало сторонников у идеи направить скудные бюджетные средства не на учебники, а на создание централизованной информационной сети, работающей на реализацию. Пока такую сеть намечено создать в рамках проекта «Реформа учебного книгоиздания системы общего образования» при финансовой поддержке Всемирного банка реконструкции и развития. Этот проект, рассчитанный на 17 лет, еслибудет реализован, позволит демонополизировать рынок учебного книгоиздания и создать эффективную структуру обеспечения школ учебниками.

Республики, края и области смогут заказывать учебную литературу и контролировать выполнение своих заказов. Предусмотрено формирование централизованной базы данных учебной литературы, входящей в федеральный комплект, создание на ее основе каталога. При условии регулярного финансирования удастся объединить все региональные системы в одну и обеспечить их общей базой по изданию учебников. А если во всех регионах страны будут созданы, как намечено, 89 информационноаналитических центров и затем они будут объединены через Интернет в единую электронную паутину, то и наши учителя приобщатся к цивилизации. Связавшись по компьютерной сети с федеральным или региональным центром, учителя смогут получать исчерпывающую информацию о любом учебнике. Разработчики проекта надеются, что уже через два года 10 регионов будут приобретать пособия для школы таким путем.

На развитие учебного книгоиздания планируется выделить 20 млн долларов, на создание Экспериментального фонда по закупке учебников -10 млн, на обновление федерального комплекта учебников - 3, 8 млн, на развитие системы национальных учебных стандартов - 1 млн. Ежегодно накануне учебных занятий Экспериментальный фонд будет предоставлять в порядке «скорой помощи» регионам беднейших субъектов Федерации короткие займы на приобретение недостающих учебников. В течение года регион должен будет погасить заем.

В советский период структура вузов и подготовка студентов по определенным специальностям диктовались не реальной потребностью в специалистах, а лоббистской мощью соответствующих министерств и ведомств. Чем выше был вес министерства в иерархической системе командно-распределительной экономики, тем больше молодых специалистов готовилось для его предприятий.

Госзаказ вузам на специалистов определенного профиля формировался по принципу «чем больше, тем лучше», на качество их подготовки смотрели сквозь пальцы. Многие дипломированные инженеры не справлялись с элементарными расчетами, занимали должности снабженцев, мастеров, начальников участков, не требующие инженерных знаний. Сколько выпускников педагогических вузов так никогда и не дошло до школы! По специальности работали не более 40% выпускников сельскохозяйственных вузов. Диплом о высшем образовании был нужен не столько для выполнения высококвалифицированной работы, сколько для продвижения по ступеням административной иерархии. В итоге значительная часть национального дохода расходовалась впустую, работники же оценивались не по тому, что они могут, а формально - по наличию диплома.

Долгие годы в СССР сохранялась политическая установка на неуклонный рост числа студентов и учебных заведений, особенно технического профиля. Этот путь также вел к неизбежному снижению качества подготовки, к перепроизводству и диспропорциям в структуре кадров. Так, инженеров у нас выпускали в несколько раз больше, чем в США, а социологов и психологов - в несколько раз меньше. Дипломированных специалистов для сельского хозяйства и промышленности оказалось больше, чем рабочих.

Абсолютизация количественных показателей и формальный подход при реализации принципов доступности, сохранения контингентов, максимального сокращения отсева учащихся, борьба за стопроцентную успеваемость превратили разумные меры в их противоположность. Со временем все это обернулось безответственным отношением обучаемых и педагогов к своим обязанностям, превращением государственного контроля за качеством образования в формально-мелочную опеку, сковывавшую инициативу педагогов и учащихся.

Рыночные реформы внесли существенные коррективы в структуру подготовки специалистов. Большую популярность приобрело экономическое и юридическое образование. Подстегиваемые конкуренцией, государственные вузы открыли многочисленные факультеты по подготовке этих специалистов, появились негосударственные вузы.

Если раньше экономическое образование давали 40 вузов и факультетов, то в 1998 г. - уже 400. Понятно, что при этом обеспечить одинаково высокое качество обучения невозможно. В России не так много хороших преподавателей, во всяком случае, на все экономические вузы их не хватает. Работодатели по-прежнему отдают предпочтение выпускникам государственных вузов. Спрос сместился с экономистов, специализирующихся в сфере финансов и торговли, на квалифицированных управляющих предприятиями, способных эффективно работать в рыночных условиях, и арбитражных управляющих.

Спрос на юристов пока превышает предложение, хотя за счет выпускников многочисленных коммерческих вузов их может оказаться в избытке. Негосударственные юридические вузы нередко не проводят вступительные экзамены, ограничиваясь тестами и собеседованием. Поступить туда может каждый, оплативший обучение (от 2000 до 5000 долларов в год). Дипломы частных юридических вузов слабо котируются у работодателей, хотя ценятся далеко не все и государственные. Хорошее юридическое образование - это школа, которая создается десятилетиями, а частным вузам не более 8 лет.

Однако нельзя, чтобы только рыночный спрос регулировал структуру подготовки кадров в вузах. Во-первых, спрос на таких специалистов, как астрономы, физики-ядерщики, математики, непосредственно связан с исследованиями, выполняемыми за счет бюджетного финансирования и спонсорских пожертвований, и не рынок, а бюджетная политика должна определять необходимое их число. Во-вторых, даже по специалистам, текущий спрос на которых определяется сиюминутными потребностями рынка, невозможно с уверенностью утверждать, что он сохранится через 5-10 лет, так как вполне реальны изменения в структуре отраслей и технологиях. Поэтому наряду с текущим рыночным спросом структуру подготовки специалистов должен определять госзаказ, формируемый на основании экспертных прогнозов. Такое планирование не имеет ничего общего с советским планированием от достигнутого уровня, а точнее - с произволом чиновников.

Аналитики обращают внимание и на то, что в течение последних десятилетий уменьшались возможности национальной экономики эффективно использовать созданный потенциал квалифицированных кадров. Поэтому перед правительством стоит дилемма: продолжать расширенную подготовку кадров «впрок», невзирая на крайне низкие возможности их использования в экономике, или, направив основные усилия на перестройку производственного потенциала и формирование эффективных рыночных институтов, поддерживать на минимально допустимом уровне функционирование ныне существующей системы образования, постепенно трансформируя ее в соответствии с реальными потребностями экономики. Правда, эта дилемма несколько условна, потому что первая альтернатива практически нереализуема из-за острой нехватки средств бюджета, которая, в свою очередь, является следствием несформированных рыночных институтов и устаревшей технологической основы предприятий.

Поэтому правительству в сфере образования приходится прежде всего решать проблемы дефицита финансирования. За счет денежной эмиссии, конечно, можно справиться с невыплатой зарплаты педагогам. Но эта мера не разрешит глубинных институциональных проблем этой сферы, суть которых в том, что в условиях динамичных изменений в экономике учреждения образования должны адекватно реагировать на спрос населения и предприятий на определенный тип и качество подготовки специалистов. Исторический опыт убедительно показал, что адаптация нереальна в условиях всеобъемлющей централизации управления образованием.

Чтобы система образования стала органичной частью динамичной экономики, школы и вузы должны быть более самостоятельными и экономически отвечать за результаты своей деятельности. Игнорирование правительством этого решающего аспекта реформирования образования, концентрация усилий только на решении проблемы задолженности по зарплате будут лишь обострять глубинную проблему несоответствия достигнутого уровня образования и сложившегося спроса на выпускников.

Классические приемные экзамены или общенациональное тестирование?

Действующая система конкурсного отбора в сочетании с планированием набора в вузы стимулирует снижение требований при приеме для сохранения достигнутого уровня государственного финансирования учебного заведения. Негативные социальные последствия этого очевидны. Известно, как сильно подвержен коррупции отбор абитуриентов, как много субъективизма в ходе приемных экзаменов. При этом за дверями вузов нередко остаются талантливые, но бедные, а бездарные, но богатые становятся студентами. Экзаменационные комиссии вузов, комплектующих набор на платной основе, порой снижают требования, чтобы набрать побольше студентов и обеспечить доходы. Это, естественно, сказывается на качестве подготовки.

В мировой практике хорошо себя зарекомендовали общенациональные тесты, которые позволяют объективно оценить уровень знаний абитуриента и способность его логически мыслить, независимо от того, в какой вуз он поступает и какую школу закончил. В США тестирование давно существует как некоммерческая служба, поддерживаемая государством, ее прибыль направляется исключительно на развитие тестовой культуры, что способствует улучшению качества образования. Специалисты предложили и в России заменить приемные экзамены в вузы на систему общенационального тестирования - для начала в порядке эксперимента.

Аргументы в пользу общенациональных тестов: такой подход закроет лазейки для получения вузами доходов за счет снижения требований к абитуриентам, позволит реализовать простую и эффективную систему адресной поддержки талантливой молодежи. Появится возможность контролировать качество образовательных услуг на уровне не школы, а независимой службы контроля - скажем, региональных государственных центров по тестированию. Они могли бы оценивать не только знания абитуриентов, но и результаты профессиональной переподготовки, самостоятельной подготовки (экстерн), проверять знания госслужащих при переаттестации или тех, кто поступает на работу по заявкам фирм. Кроме того, независимая оценка знаний выпускников позволила бы объективно оценивать качество обучения в разных школах и колледжах, обоснованно возобновлять лицензии или отказывать в них.

Если будет введено общенациональное тестирование и набор студентов станет производиться по баллам, набранным на тестах, то российский учитель станет центральной фигурой в подготовке учеников к тестированию. Это позволит направить в среднюю школу финансовые потоки, которые сейчас аккумулируются в высшей школе: родители тратят большие деньги на репетиторов из институтов, поддерживают школы при вузах, оплачивают занятия на подготовительных курсах, поскольку требования на вступительных экзаменах определяются высшей школой.

Тестирование может стать индикатором уровня и качества знаний выпускников школ одного и того же региона, разных регионов, государственных и частных школ. Короче говоря, появится богатейший материал для корректировки политики образования, разработки программ федерального и регионального уровней, принятия грамотных управленческих решений.

В сочетании с персональными компьютерами тесты помогут перейти к системе адаптивного обучения и контроля - современной форме организации учебного процесса. Обучение начиналось бы с входного тестирования, сопровождалось текущим контролем с помощью заданий в тестовой форме и заканчивалось объективным тестированием учебных достижений.

Кроме того, тестирование позволило бы оказывать адресную государственную поддержку абитуриентам, показавшим самые высокие результаты, выдавая им ваучеры, которыми они могли бы расплатиться в любом вузе, в том числе зарубежном, поскольку государство гарантировало бы возмещение вузу соответствующей суммы. Ваучеры в зависимости от результатов, показанных абитуриентами, могли бы иметь разный номинал (денежное покрытие), что сделало бы систему адресной поддержки более гибкой. Вузы в этом случае финансировались бы в соответствии с количеством поступивших в них абитуриентов, имеющих оценки по системе национального тестирования не ниже установленного федерального уровня. Переход к подушевому финансированию вузов сделал бы движение финансовых средств зависимым от реального соотношения спроса и предложения на рынке труда, а не от административной оценки потребностей экономики в кадрах различных профессий.

Ректоры многих технических вузов предпочитают тестирование, а ректоры медицинских - традиционные приемные экзамены. Свыше 130 вузов России, преимущественно технических, уже принимают сертификаты общероссийского тестирования выпускников школ, они самостоятельно устанавливают шкалу перевода баллов тестирования в баллы оценок. Министерство общего и профессионального образования создало Центр тестирования и 86 представительств в регионах.

Первое тестирование провели в 1995 г. Купив посадочный талон на экзамен по выбранному предмету, школьник проходил тест, который оценивался по 20-балльной системе. В 1998 г. 2, 9% зачисленных в вузы (24, 4 тыс.) предъявили сертификаты централизованного тестирования.

В соответствии с «Программой экономии государственных расходов», утвержденной постановлением правительства от 17 июня 1998 г., намечена реорганизация подведомственных учреждений, финансируемых из федерального бюджета, путем объединения разнопрофильных высших и средних специальных заведений в университеты. Перестройка по вертикали подразумевает включение в состав университетов институтов повышения квалификации, средних специальных учреждений, вузов и части учреждений начального профессионального образования; по горизонтали - объединение небольших вузов с классическими университетами.

Ставится задача не просто уменьшить число учебных заведений, а повысить качество подготовки специалистов. Если педагогический вуз входит в структуру университета, уровень подготовки, как правило, возрастает. Укрупнение кафедр позволяет укомплектовать их квалифицированными кадрами. В результате реорганизации сократятся расходы на инфраструктуру, улучшится материально-техническая база.

При объединении вузов обязательным условием должно быть согласие администрации вузов. Могут быть и особые случаи. Скажем, Минобороны планирует закрыть десятки военных академий и училищ. Закрытие училища по затратам равносильно расформированию дивизии, а военной академии - расформированию корпуса. Подобная реструктуризация без соответствующей подготовки чревата непредсказуемыми последствиями.

За 1995-1997 гг. объединились 19 вузов, в 1998 г. - еще 12. В 1997 г. в Тамбове были созданы два классических университета. Первый выпуск состоялся в Новгородском классическом университете, объединившем сельскохозяйственный, педагогический, медицинский институты и институт повышения квалификации учителей. В Татарстане создан вуз с двойным учредительством (российское правительство и кабинет министров Татарстана). В состав этого университета вошли также два НИИ, что расширило научную базу.

На фоне сокращения государственного финансирования стремление уменьшить количество дублирующих друг друга учебных заведений вполне логично. Однако ректоры объединяемых вузов нередко отрицательно относятся к слиянию. Так, в Самаре ректоры и коллективы педагогического университета, госуниверситета и экономической академии, «приговоренных» к объединению, настроены против. В педагогическом университете считают, что политика слияния педагогических вузов с другими вузами резко снизит авторитет педагогической профессии, более того - разрушит воспроизводство педагогических кадров: дескать, некоторые области, в свое время согласившиеся на объединение, до сих пор не могут возродить систему образования из-за отсутствия педагогических кадров.

Но не все настроены столь пессимистично. К примеру, интересный эксперимент проводит Московский энергетический институт (МЭИ). Он предоставляет возможность своим студентам получить не только техническое, но и полноценное гуманитарное образование. Занятия в гуманитарном вузе начинаются на четвертом курсе, рассчитаны на два года, предусмотрено 20 дополнительных специальностей (от социологии и политологии до дизайна). Почти 500 студентов МЭИ считают себя еще и студентами гуманитарного вуза. Пять негосударственных гуманитарных вузов (тщательно отобранных, авторитетных, в которых преподают видные ученые) в счет платы за арендуемые в МЭИ помещения бесплатно обучают тех его студентов, которые готовы заниматься в двух вузах. Уже состоялись два выпуска.

Четыре года работы позволяют говорить о положительных тенденциях. Со временем не исключено образование под крышей МЭИ «конфедерации» разных учебных заведений. В нее согласны войти не только вузы, работающие в стенах МЭИ, но и другие учебные заведения, научные институты. Возможно, такое объединение окажется жизнеспособным для России и поможет, не сокращая числа вузов (хотя далеко не все из них отвечают своему назначению), сконцентрировать их вокруг наиболее сильных научных и учебных центров, сделав более мощными. Разумеется, если положиться на логику развития высшей школы, а не поддаваться волевому администрированию.

Бюджетное финансирование учебных заведений

Бюджетное финансирование образования продолжает играть немалую роль, поскольку другие источники по разным причинам пока слабы. В принципе существуют разные подходы к укреплению бюджетного финансирования: первый - установить минимальные доли расходов федерального и местных бюджетов на образование; второй - ввести целевые налоги или установить в рамках существующих налогов и налоговых ставок определенные доли налоговых поступлений, имеющие строго целевое назначение; третий - установить минимальные нормативы расходов государства, исчисленных в денежном выражении на душу населения или как доли ВВП в целом на сферу образования; четвертый - расширить перечень видов затрат, включаемых в понятие «защищенные статьи бюджета», т. е. расходные статьи, финансируемые в первую очередь (сейчас к ним относятся зарплата и отчисления в фонды социального страхования, исчисляемые в процентах к фонду зарплаты).

У первого способа наименьшие шансы на реализацию. Такие попытки уже делались, например когда в «Основах законодательства о культуре» (1992 г.) были определены минимальные доли расходов федерального и местных бюджетов на культуру. Опыт показал, что на практике эти требования не соблюдаются. Второй способ оказался более реалистичным: в некоторых регионах введены местные налоги на содержание объектов социальной сферы. Одни эксперты считают, что введение специальных налогов или целевое направление на финансирование образования определенных долей налоговых поступлений гарантировало бы стабильность бюджетного финансирования этой сферы. Другие отмечают, что такой подход противоречит самому принципу формирования бюджета за счет налогов: они, независимо от их характера, должны поступать в «общий котел» и затем распределяться по направлениям государственных расходов. Поэтому из проекта Налогового кодекса были исключены все целевые налоги.

Хроническое недофинансирование сферы образования со стороны государства сочетается с неэффективным использованием бюджетных ресурсов. Это обусловливает медленное обновление основных фондов учебных учреждений и их оборудования, низкую зарплату работников образования и хроническую ее невыплату, нехватку кадров и т. п.

Доля расходов на образование в государственном бюджете составила в 1991 и в 1992 гг. - по 3, 6%, в 1993 г. - 4, 1, в 1994 г. - 4, 5, в 1995 г. - 3, 4, в 1996 г. - 3, 7, в 1997 г. - 3, 6%, в 1998 г. - 2, 9%.

Дефицит государственного бюджета требует полномасштабной реформы финансирования сферы образования, но социально-экономическая ситуация в стране неблагоприятна для ее проведения. Поскольку на нужды образования из бюджета поступают крохи, реформаторские начинания зачастую отходят на второй план.

В марте 1998 г. Минобразования предложило меры экономии бюджетных денег внутри самой системы образования, которые, по замыслу, позволили бы привести в соответствие гарантии, обязательства государства и реальные финансовые возможности (путем сокращения гарантий). Речь шла о том, чтобы сократить общий прием в вузы за счет федерального бюджета на 10%, а количество мест на дневных отделениях - на 15%; передать федеральные учреждения начального и среднего профессионального образования в ведение субъектов Федерации; увеличить плату за общежития, объекты бытового и другого назначения, не связанные с процессом обучения; уменьшить стипендиальный фонд на 30% и давать стипендии только отличникам и особо нуждающимся студентам; сократить фонд оплаты труда в вузах на 20%; слить однопрофильные вузы; ввести категории вузов (первая - соотношение числа преподавателей и студентов 1: 8, вторая - 1: 10, третья - 1: 12). Оппоненты восприняли эти меры как окончательный приговор существующей системе образования.

В течение лета 1998 г. Минобразования разработало пакет проектов постановлений правительства, содержащих конкретные предложения по преодолению кризиса бюджетных платежей, прежде всего за счет изменения системы финансирования высшего образования. В частности, предлагалось узаконить личный образовательный кредит, который студенты могли бы брать на время учебы в банках под 3-4% годовых; четко регламентировать порядок и размер оплаты за проживание в общежитиях; запретить исполнительной власти открывать новые вузы федерального подчинения и снять законодательные ограничения на прием студентов в государственные вузы по определенным специальностям на платной основе (ныне - не более 25% числа студентов, получающих образование бесплатно). А также в ближайшие три года планировалось провести эксперимент по внедрению нового организационно-экономического механизма в системе общего образования: придать школам статус юридического лица, ввести нормативное подушевое их финансирование без разбивки по отдельным статьям расходов, возложить на непосредственных учредителей общеобразовательных учреждений расходы на содержание зданий и коммунальные платежи.

Кроме того, Минобразования предлагало выпустить облигации на сумму задолженностей по коммунальным платежам на 1 сентября 1998 г.; установить порядок финансирования вузов через министерство; установить перечень платных услуг вузов и школ; сохранить льготы по налогу на прибыль, используемую на цели образования; не взимать налог с продаж с внебюджетных доходов государственных вузов и школ; не взимать таможенные сборы и НДС с пожертвований и дарений образовательным учреждениям; освободить физические лица от подоходного налога в части их расходов на оплату образовательных услуг государственных вузов и школ; сохранить льготы в налогообложении земель и имущества образовательных учреждений.

В подготовленном пакете были предложения о структурной перестройке начального и среднего профессионального образования, о предоставлении министерству права собственника на имущество образовательных учреждений федерального подчинения и о внедрении образовательного страхования.

Перечисленные предложения Минобразования по экономии выделяемых ему бюджетных средств были выборочно включены в постановление правительства от 17 июня 1998 г. № 600, которым была утверждена «Программа экономии бюджетных средств». Но в нем отсутствовали меры по структурной перестройке и внедрению в сферу образования новых организационно-экономических механизмов, зато было предусмотрено упорядочение действующих норм оплаты труда педагогов. Образовательным организациям разрешили самостоятельно устанавливать надбавки и доплаты учителям за классное руководство, проверку письменных работ, заведование учебными кабинетами и лабораториями - конечно, если на то у организации есть деньги. А поскольку их нет, это равнозначно ликвидации самих доплат, что вызвало резкий протест педагогов и самого министерства. После событий 17 августа 1998 г. реализация предложений министерства оказалась еще более проблематичной, хотя их актуальность не уменьшилась. Поэтому остановимся на некоторых из них более подробно.

Минимальные социальные нормативы на образование

Дефицит государственных ассигнований вызывает потребность устанавливать минимальные социальные нормативы на образование. В централизованной плановой экономике социальные нормативы фиксировали основные параметры функционирования производства и социальной сферы, устанавливались от достигнутого, не носили целевого характера. Всеобщность охвата социальных и хозяйственных процессов нормативами подчас прикрывала произвольные управленческие решения. Сегодня, когда компетенция государственных и муниципальных органов в распределении ресурсов на социальную сферу ограничивается масштабами бюджета, уместно отказаться от множественности и всеобъемлемости социальных нормативов, но повысить их научную обоснованность, целевую направленность, адресность и уровень исполнения.

Существуют две методики формирования государственных социальных нормативов: нормирование затрат на содержание образовательных учреждений (постатейное финансирование) и определение подушевых (на одного учащегося) затрат, обеспечивающих финансирование федерального образовательного стандарта.

Обе методики небезупречны. Когда за основу определения нормативов берут затраты на содержание образовательных учреждений, неизбежно сталкиваются «с ножницами» между фактическим бюджетным финансированием и необходимыми средствами.

А применение подушевого стандарта ограничивается различиями между регионами по доступности, объемам и качеству предоставляемых населению образовательных услуг. Действительно, если исходить из того, что государственные нормативы, определяющие гарантированный минимум затрат на образование в расчете на одного учащегося, должны обеспечивать всем гражданам равные права в получении минимального, или базового, набора образовательных услуг, то значения таких нормативов должны быть одинаковыми для жителей разных регионов. Допустимы лишь различия, обусловленные климатическими факторами. Значит, тем территориям, где фактические затраты ниже нормативных, придется увеличивать субвенции из федерального бюджета. А регионам, где фактические затраты выше нормативных, введение подобных нормативов ничего не даст.

Разрабатываемые на федеральном уровне нормативы затрат на образование предусматривают для каждого региона свой объем финансирования. Для чего на региональном уровне нужно установить, во-первых, нормативы затрат по отдельным статьям расходов образовательных учреждений; во-вторых, нормативы затрат, необходимых для предоставления набора образовательных услуг в расчете на одного учащегося. Вместе с тем одной из главных причин невыполнения утвержденной системы социальных нормативов в регионах была и остается слабая проработка ее реализации.

Степень и характер расхождения фактических и нормативных данных, с одной стороны, нормативов в регионе (городе) и среднероссийских (или отклонение от максимальных социальных гарантий), с другой, должны сигнализировать местным властям о необходимости корректировки региональных нормативов, чтобы не допустить социальной напряженности.

В проекте «Концепции очередного этапа реформирования системы образования» (осень 1997 г.) предлагалось перейти от постатейного финансирования к нормативному подушевому, но механизм формирования таких нормативов не был определен. Подушевое финансирование увязано с предоставлением учащимся свободы выбора, что должно, по мнению разработчиков проекта, создать конкуренцию на рынке образовательных услуг: ведь образовательное учреждение, которое хорошо работает и пользуется спросом, стало бы получать больше денег. Такая система позволила бы выявить неблагополучные учебные заведения.

Поскольку рассчитывать на серьезный рост бюджетных ассигнований в образование без стабильного роста бюджетных доходов не приходится, нормирование затрат на содержание образовательных учреждений может стать реальностью только после преодоления кризиса в экономике. Тем более это справедливо в отношении нормирования затрат по предоставлению набора образовательных услуг в расчете на одного учащегося.

Прямые адресные субсидии государства в форме образовательных ваучеров

Судя по опыту других стран, прогрессивный принцип «деньги следуют за учащимся» удается реализовать с помощью образовательных ваучеров (своеобразных именных документов). Каждый ученик получает в органах образования ваучер на обучение и, если в его районе нет подходящей школы, выбирает другую, отдавая ее директору свой ваучер. Затем школа передает его в городской отдел образования, и тот финансирует обучение ребенка в данном учебном заведении. А, к примеру, в штате Вермонт (США) учащиеся (благодаря ваучерам) за счет средств штата могут посещать любую школу высшей ступени.

В нашей стране консервативно настроенные управленцы всех уровней образования противодействуют внедрению образовательных ваучеров. Ваучерная система для них чрезмерно нова, ломает сложившиеся стереотипы экономической модели функционирования системы образования. Во внедрении этой системы не заинтересованы и неконкурентоспособные педагогические коллективы, поскольку она обнажит их профессиональное несоответствие, что в новых условиях неизбежно отразится на экономическом благополучии. Что касается конкурентоспособных коллективов, то значение ваучеров в обеспечении им экономических преимуществ снижается из-за нейтральной позиции тех родителей, для которых ценность образования невысока. И все же внедрение ваучеров вполне возможно хотя бы в отдельных регионах, готовых пойти на эксперимент.

В последние годы наметилась тенденция к передаче многих функций в области финансирования и управления сферой образования на уровень субъектов Федерации. Такое делегирование полномочий предусмотрено статьей 78 Конституции РФ.

Доля федерального бюджета в финансировании образования сокращается, а региональных и местных бюджетов растет. Так, в 1995 г. доля федерального бюджета составляла 14, 7%, в 1996 г. - 13, 5%, остальную нагрузку несли региональные и местные бюджеты. За этим стоят серьезные позитивные процессы: уход от централизации в финансировании образования, а следовательно - децентрализация управления, регионализация образования и ориентация образовательных учреждений на местные рынки труда, повышение внимания региональных и местных властей к нуждам системы образования, оптимизация структуры и приоритетов бюджетов различных уровней.

Перед федеральным образовательным бюджетом, помимо финансирования учреждений образования федерального подчинения, стоят такие задачи, как межрегиональное выравнивание расходов, поддержка отдельных регионов, финансирование научных исследований в образовании, стимулирование инновационного образовательного движения, контроль за качеством образования.

Чтобы проводить федеральную политику в сфере образования, подкреплять государственные гарантии доступности, бесплатности, обязательности среднего образования, субъекты Федерации вправе выделять субвенции местным бюджетам. А для этого они могут устанавливать местные налоги и сборы на нужды образования и определять льготы и нормы материально-технического обеспечения учащихся и педагогов (дополнительно к федеральным). Кроме того, на региональном уровне управления устанавливаются национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов.

Однако растущая дотационность субъектов Федерации приводит к тому, что фактически расширяются обязанности региональных органов власти, не подкрепленные соответствующим ростом ресурсного обеспечения расходных статей региональных бюджетов. Поэтому говорить о полноценной децентрализации управления образованием не приходится. По существу, снижается приоритетность развития образования на федеральном уровне. Аналогичная тенденция наблюдается и в некоторых субъектах Федерации, когда расширение полномочий органов местного самоуправления в сфере образования не сопровождается адекватным увеличением субвенций со стороны субъектов, хотя далеко не все местные бюджеты слабее центрального. Вопрос в другом - в желании регионов поддерживать эти институты, в потребностях местного рынка. Очевидно, региональные бюджеты должны укрепляться. Соответственно и доля их в финансировании местных вузов должна возрасти.

В антикризисной программе правительства по стабилизации экономики и финансов намечалась передача в ведение субъектов Федерации учреждений начального, среднего и высшего образования, ориентированных преимущественно на региональные рынки труда. Это означало, что школы, профтехучилища, колледжи и техникумы должны финансироваться из региональных бюджетов. Но Совет Федерации отрицательно отнесся (июнь 1998 г.) к намерениям правительства переложить на регионы финансовую ответственность за профессиональное образование.

Минобразования проработало эксперимент с выделением субвенций (целевых расходов) на образование отдельным территориям, которые должны подписать с министерством соответствующие соглашения. Суть эксперимента: прописывается некий минимальный бюджетный норматив, в рамках которого фиксируется, что местный бюджет должен обеспечить выдачу в срок зарплаты и стипендий, а также по минимуму - оплату учебников и ремонт зданий. Таким образом, как только регион получает трансферты, в местный департамент образования поступают деньги на его «минимум», прежде всего на зарплату.

Ввести на территории целевое использование трансферта можно только с согласия местной администрации. То, что главы некоторых регионов и городов решили пойти на эксперимент, - большое достижение, поскольку субъекты Федерации исконно отстаивают свое конституционное право бесконтрольно распоряжаться финансовой помощью. Впрочем, губернаторы получат немало и главное - решение проблем с учительскими забастовками. Число и точный список регионов - участников эксперимента уточняется. Уже готовы к нему несколько районов Самарской и Ленинградской областей, Татарстана, а также Екатеринбург, Тольятти, Саратов, Томск. Повсеместное внедрение субвенций по социальным расходам - задача не одного года.

Зону многоуровневого финансирования образовательных учреждений федерального подчинения можно расширить с помощью договоров с регионами и соучредительства. При сочетании многоканального и многоуровневого финансирования легче достичь эффективной финансовой поддержки этих учреждений.

Рост региональных затрат на образование, децентрализация управления им и его регионализация объективно ведут к тому, что в руках местной власти концентрируется все больше полномочий в данной сфере. Этот процесс закономерен и, более того, конституционно предопределен. Чтобы он был цивилизованным, его следует тщательно готовить и передавать на места функции по финансированию образовательных учреждений и управлению ими одновременно с правами собственности на эти учреждения.

Примерно 8-10% всех кредитов Мировой банк предоставляет разным странам на нужды образования. Чаще всего их берут развивающиеся страны. Россия долгое время не претендовала на такие кредиты. Затем ситуация изменилась. В частности, в январе 1998 г. правительство утвердило соглашение между Россией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования инновационного проекта развития образования.

В его рамках предусмотрено выделение России займа в размере 71 млн долларов. Из них 39, 5 млн намечено предоставить российским вузам, в том числе 7, 2 млн на платной, срочной и возвратной основе - эту часть займа должны погасить сами вузы (и еще примерно 5% - за обслуживание взятой суммы), а остальные 32, 3 млн долларов - правительство из федерального бюджета. Деньги будут возвращаться в течение 15 лет. Субъектам Федерации опять же на платной, срочной и возвратной основе планируется направить 8 млн долларов для финансирования возобновляемого фонда кредитования учебного книгоиздания (погашаться и обслуживаться эта часть займа будет из их бюджетов), 23, 5 млн долларов пойдут на развитие учебного книгоиздания для общеобразовательных учреждений (погашение - за счет федерального бюджета). Реализовывать проект поручено Национальному фонду подготовки кадров, а контролировать реализацию - Минфину и Министерству общего и профессионального образования.

По программе поддержки инноваций в высшем образовании деньги между вузами будут распределяться по трем приоритетным направлениям. Первое - развитие способности вузов давать в области общественных наук (экономика, социология, политология) образование, сопоставимое с тем, которое молодой человек может получить в ведущих университетах мира (на это выделяется 70% средств); отдельный вуз может получить до 3 млн долларов. Второе - совершенствование управления вузами (20% средств); величина гранта может достигать 300 тыс. долларов на несколько лет. Третье - поддержка академической и другой деятельности в сфере общественных наук (8%) - и не обязательно кафедр, институтов или факультетов. Претендовать на грант могут также несколько человек, решивших написать книгу или провести конференцию.

Благотворительные пожертвования на нужды образования

Частные лица и компании соглашаются вкладывать свои средства в некоммерческие организации, не имея от этого прибыли, по разным причинам: чтобы способствовать развитию образования в стране или получить квалифицированных специалистов для своих финансово-промышленных групп, из рекламных соображений или для повышения корпоративного имиджа. Спонсорская поддержка образования считается в мире признаком респектабельности, солидности, хорошего вкуса. Спонсор таким образом реализует достойные цели - возвышает образ фирмы и получает шанс войти в историю как известный меценат. Чтобы такие пожертвования государственным и частным школам или вузам, а также благотворительным организациям, которые направляют часть средств на нужды образования, стали регулярными, специалисты предлагают создать благоприятные условия.

Первое условие - освободить благотворительные взносы от налогов. Когда введены весомые налоговые льготы, получается, что, жертвуя средства на подготовку специалистов, на научные исследования, отдельные люди или организации берут деньги не столько из собственного кармана, сколько из налога в бюджет. Но направляют они их в те институты или школы, которые считают лучшими. Тем самым будущее системы образования начинают определять не чиновники, распределяющие бюджетные средства, а граждане - потребители образовательных услуг. Государство в целом выигрывает за счет повышения качества образования и подготовки специалистов. К тому же создается питательная среда для развития духа меценатства. Пока наша страна этим похвастаться не может. В России юридические лица вправе расходовать на благотворительные цели 1, 5-3% своей прибыли, в западных странах - 5-10%.

Второе условие - государственная школа юридически вправе принять пожертвование и может должным образом им распорядиться. Эти средства не поступят в «общий котел» РУНО, чтобы там раствориться, не дойдя до конкретного адресата. Иными словами, важна организационно-правовая форма школы: является ли она самостоятельным субъектом финансово-хозяйственной деятельности (т. е. юридическим лицом) или бесправным филиалом РУНО.

Третье условие - меценаты-учредители могут проконтролировать, куда конкретно расходуются выделяемые ими средства. Как показал зарубежный опыт, для этого хорошо подходит такая организационно-правовая форма, как благотворительный фонд (негосударственная некоммерческая организация). В форме фонда может создаваться как благотворительная организация, направляющая полученные средства на нужды образования (в Великобритании на науку и образование расходуется до 45% всех пожертвований благотворительных фондов, в Японии - 40%), так и само учебное заведение (в США многие университеты имеют статус фонда).

На двух последних условиях остановимся более подробно.

Получение государственными школами статуса юридического лица

Такая возможность предусмотрена в законе «Об образовании», но реализуется слабо. Лишь немногие школы получили статус юридического лица, остальные являются как бы филиалами местных органов образования. Многие школы не торопятся становиться юридическими лицами, потому что, получив самостоятельность, рискуют лишиться покровительства вышестоящих организаций и, следовательно, доступа к государственному финансированию. Страшатся они и дополнительных затрат, скажем, на ведение бухучета, обязательного для любого юридического лица (хотя эта трудность преодолима за счет добровольного создания школами объединенных бухгалтерий).

Получение школой финансово-хозяйственной самостоятельности должно стать непременным условием доведения финансовых потоков из бюджета непосредственно до образовательных учреждений, превращение их в прямых бюджетополучателей. Исключение уместно только для сельских малокоплектных школ с незначительным числом учащихся.

Не секрет, что централизованное финансирование порождает безответственность. Если бы школа сама распоряжалась деньгами, можно было бы решить многие проблемы - обеспечение учебниками, подготовку к новому учебному году (ремонт здания, укрепление материально-технической базы), питание школьников, повышение квалификации педагогического коллектива, проведение аттестаций и т. п.

Скажем, при централизованном обеспечении учебниками нередко в школы завозятся и те книги, которыми никто не пользуется. Если деньги на учебники отдать школе и разрешить сэкономленные средства тратить на ее развитие, она будут заказывать и покупать только необходимые книги. Изменится отношение к учебникам и у детей, если каждый будет знать, что сэкономленные средства пойдут на приобретение спортивного инвентаря или компьютера. Поскольку питание школьников заранее оплачено вышестоящей организацией, столовые не заинтересованы в качестве пищи. Если же школа сама (со своего счета) оплачивает питание, она может применять санкции к столовой. Директор также может найти на рынке ремонтно-строительных услуг недорогих подрядчиков, заключить с ними прямые договоры и сэкономить немалые средства.

Непростая ситуация складывается и с аттестацией преподавателей. Институты повышения квалификации получают гарантированные деньги на свое содержание от комитетов образования, поэтому качество читаемых курсов их мало волнует. Естественно, преподаватели не заинтересованы в таком обучении. Если бы часть денег на повышение квалификации шла через школы, они могли бы выбирать, куда направить педагогов на переподготовку - в институт повышения квалификации, педагогический университет или на частные курсы. Аттестационная же комиссия в соответствии с законом «Об образовании» должна быть независимой, с единым подходом к оценке квалификации учителя.

Изменение юридического статуса школ предполагает расширение состава их учредителей, т. е. введение многоучредительства. Но положения статьи 11 закона «Об образовании», допускающие совместное учредительство образовательных учреждений, противоречат определению учреждения, данному в статье 20 Гражданского кодекса. Это противоречие можно разрешить, приведя их в соответствие или дополнив ГК положениями, которые предусмотрят для сферы образования особый правовой статус учреждений.

Итак, чтобы система образования стала органичной частью экономики, учреждения образования должны быть более самостоятельными и экономически отвечать за результаты своей деятельности (как минимум, быть юридическими лицами, а еще лучше - фондами). Без этого нынешние затратные организационно-экономические механизмы функционирования образовательных учреждений так и будут сводить на нет любые финансовые вливания из бюджета.

Под некоммерческой приватизацией понимается разгосударствление образовательных учреждений путем преобразования их в некоммерческие организации (фонды, некоммерческие партнерства), а не в акционерные общества, которые действуют с целью получения прибыли. В отличие от акционеров АО и пайщиков товариществ учредители некоммерческой организации не вправе делить ее прибыль или имущество. Все взносы учредителей и спонсоров, а также прибыль некоммерческой организации должны расходоваться только на уставные цели.

Некоммерческая приватизация обеспечивает реальные гарантии сохранения профильной деятельности образовательных учреждений и использования их имущества по прямому назначению, т. е. для предоставления образовательных услуг. Соучредителями таких организаций могут быть граждане и юридические лица, а также органы государственной власти и местного самоуправления.

Некоммерческая приватизация позволяет привлечь к финансированию образовательных учреждений средства частных лиц и фирм, обеспечить их контроль за целевым и рациональным расходованием денег. В отличие от государственных организаций, в которых чиновники распоряжаются бюджетными («ничейными») средствами, в фондах главную роль играют те частные лица и компании, которые жертвуют свои деньги. Они назначают попечительский совет и утверждают главу исполнительного органа, что в принципе исключает бесконтрольность расходования средств. Однако в действительности многое зависит от гражданской позиции членов попечительского совета и их желания реально контролировать работу управляющих фондами. Это теория вопроса.

А российская практика и история более пессимистичны. Закон «Об образовании» в редакции 1992 г. допустил приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений, что вызвало резко негативную реакцию руководящих работников системы образования, педагогов и общественности. Поэтому такая приватизация в редакции закона 1996 г. была запрещена. Однако негативная реакция была спровоцирована тем, что в то время речь шла исключительно о коммерческой приватизации, т. е. о превращении учебного заведения в аналог фирмы, нацеленной на получение прибыли. Но Гражданский кодекс, вступивший в действие с 1 января 1995 г., ввел понятие некоммерческой организации. А затем закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. детально описал этот тип организаций, ориентированных на использование полученных доходов исключительно на уставные цели, а не на их распределение между учредителями. Таким образом, стало принципиально возможным разгосударствление образовательных учреждений путем их реорганизации в некоммерческие структуры. И это не противоречит запрету на приватизацию по образцу, принятому в промышленности, сельском хозяйстве и других отраслях.

Но продолжал действовать закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию», принятый в начале 1995 г., который на последующие три года запретил приватизацию всех типов образовательных учреждений, включая объекты их производственной и социальной инфраструктуры, а далее запрет продолжает действовать, если не будет принят новый федеральный закон, регламентирующий порядок изменения форм собственности и управления в сфере образования. На три года было запрещено менять состав учредителей образовательных учреждений и передавать их субъектам Федерации. Таким образом, защитив образовательные учреждения от неупорядоченной и поспешной приватизации, грозящей разрушением сложившейся образовательной системы, законодатели законсервировали эту систему, исключили саму возможность организационно-экономических преобразований школ и вузов.

Запрет на изменение состава учредителей по существу сделал нереальными надежды руководителей образовательных учреждений на расширение источников финансирования, так как лишил их возможности привлекать в учредители бизнесменов и финансистов, готовых «в обмен» на такое участие спонсировать школы и вузы. В ответ на давление, оказываемое на законодателей, в окончательной редакции этого закона, принятой в том же году, появилось разрешение менять состав учредителей, правда, лишь за счет представительных и исполнительных органов власти. Иными словами, учреждениям образования была предоставлена возможность искать дополнительные финансовые ресурсы в региональных и местных бюджетах.

Истечение срока действия этого закона и дефицит бюджетного финансирования вновь обострили вопрос о целесообразности частичного или полного разгосударствления учебных заведений, прежде всего для обеспечения устойчивого притока дополнительных средств со стороны новых учредителей. Всколыхнулись и опасения, что применение к объектам социальной сферы общих с предприятиями подходов приведет к коммерциализации и утрате ими своих социальных функций (к перепрофилированию).

В апреле 1998 г. Министерство общего и профессионального образования обратилось в Мингосимущество с предложением предусмотреть в программе приватизации возможность преобразования государственных школ и вузов в негосударственные на началах многоучредительства, сохранив государство одним из соучредителей. Данный статус, по мнению руководителей Минобразования, можно обеспечить, внося движимое и недвижимое имущество преобразуемых учебных заведений, находящихся в федеральной собственности, в активы негосударственных образовательных учреждений. Многоучредительство позволит привлечь в учебные заведения заинтересованные финансовые, коммерческие и некоммерческие структуры при сохранении жесткого контроля со стороны государства.

Однако Союз ректоров вузов России резко отрицательно отнесся к этому предложению, посчитав, что сложно обеспечить жесткий государственный контроль за частными учредителями без соответствующей финансовой поддержки со стороны государства. Мол, государство из-за своего сложного финансового положения вряд ли сможет выполнять свои учредительские обязательства. Солидарную позицию с ректорами вузов заняли руководители профсоюза работников народного образования и науки.

Как показывает мировой опыт, в финансировании сферы образования, кроме государства и граждан, активную роль играют различные благотворительные организации, имеющие чаще всего форму негосударственных некоммерческих фондов. Благотворительная деятельность занимает в мировой экономике достаточно весомое место. В первой половине 90-х годов в развитых станах в негосударственных некоммерческих организациях работали 4, 5% всех занятых в народном хозяйстве и 11, 8% занятых в сфере услуг. Объем деятельности таких организаций достигал 5-6% ВВП этих стран.

С началом экономических реформ этот сектор развивается и в России. В 1997 г. действовали около 10 тыс. различных благотворительных организаций, половина из них - в Москве. Они оказывали помощь не только в получении образования, но и в оплате сложных операций и лечения за рубежом, предоставляли гранты молодым талантам.

В нашей стране создана правовая база для деятельности благотворительных фондов, но отсутствуют действенные экономические стимулы для перераспределения доходов коммерческих организаций и граждан в пользу таких фондов. В развитых странах государство не только предоставляет налоговые льготы коммерческим организациям и гражданам, финансирующим благотворительные фонды, но и само напрямую вносит существенный вклад в них. К примеру, в США в структуре доходов негосударственных некоммерческих организаций поддержка государства составляет 43%, поступления от продажи услуг - 47, добровольные пожертвования частных лиц, фирм и других благотворительных фондов - 10%.

Этот весьма перспективный в мире способ внебюджетного финансирования образования в нашей стране дискредитирует то, что значительная часть российских организаций, объявивших себя фондами, в действительности использует предоставленные им средства не на уставные цели, а на личное обогащение учредителей. Тем не менее в проектах концепций большое внимание уделяется внебюджетным региональным, муниципальным и негосударственным фондам поддержки и развития этой сферы как важному негосударственному источнику финансирования. Их разработчики считают, что фонды в качестве доходов могут использовать переданную им в пользование государственную и муниципальную собственность, а также должны проводить благотворительные акции (концерты, лотереи, распродажи) и полученные средства направлять на поддержку образовательных учреждений. При этом во избежание использования средств на неуставные цели и личное обогащение учредителей важно, чтобы решения принимались не единолично руководством фонда, а наблюдательным советом, состоящим из представителей педагогической общественности, родительских комитетов, местных органов власти. Не менее актуально обеспечить прозрачность деятельности таких фондов, они должны публиковать отчеты об исполнении своих бюджетов в местных средствах массовой информации.

Следует еще раз подчеркнуть, что важным условием активизации создания и работы таких фондов является государственное стимулирование и поддержка благотворительной деятельности. Современные отечественные меценаты занимаются благотворительностью в той мере, в какой она представляет собой эффективные инвестиции. Весьма незначительные льготы на суммы пожертвований не добавляют им энтузиазма.

Закон «Об образовании» в редакции 1996 г. закрепил право школ и вузов предоставлять платные дополнительные услуги, не предусмотренные обязательными программами и государственными стандартами, и заключать договоры с физическими и юридическими лицами на полностью платное обучение сверх финансируемых за счет учредителей заданий по приему обучающихся и переподготовке специалистов. Как уже отмечалось, на полностью платной основе вузам разрешено принимать лишь 25% обучающихся по каждой специальности (юриспруденция, экономика, менеджмент, государственное и муниципальное управление).

Стремление вузов стабилизировать свое финансовое положение обусловило развитие платного обучения. На условиях полного возмещения затрат в 1993 г. обучались 3, 7% студентов, в 1994 г. - 4, 6, в 1995 г. - 8, 7, в 1996 г. - 11, 6% (или 326 тыс.). На контрактной основе в государственных вузах и средних специальных учебных заведениях обучались соответственно 3 и 2% студентов. По данным Минобразования, в 1998 г. в вузы принято примерно 545 тыс. абитуриентов (кстати, самый большой прием был в 1985 г. - 635 тыс.). Из них 103 тыс. студентов учатся за счет спонсоров, свыше 72 тыс. оплачивают обучение в негосударственных вузах.

В школах бюджетное финансирование должно обеспечить возможность получения учащимися знаний, навыков и умений, соответствующих требованиям федеральных и региональных стандартов по различным предметам. Те знания и навыки, которые превышают стандарт, могут предоставляться учащимся за дополнительную плату. Ее вносят родители или она поступает из иных негосударственных источников.

В разработке образовательных стандартов преобладает максималистский подход. Специалистыпредметники пытаются включить в необходимый минимум практически все, что преподавалось в школе (общественность к разработке стандартов практически не допускается). При этом о связи между тем, что специалисты хотели бы заставить считать обязательным для школьника знанием, и объемами государственного финансирования его обучения говорить пока не приходится. Поэтому неудивительно, что школы, стремящиеся обеспечить высокий уровень знаний учащихся, нацелены на привлечение внебюджетных средств (плата родителей, пожертвования).

Закон «Об образовании» определил правовые основания для самостоятельного получения школами дополнительных доходов, включая оказание платных дополнительных образовательных услуг и предпринимательскую деятельность с использованием вверенного им имущества. В условиях, когда образовательные стандарты оторваны от их финансирования, понятие дополнительных образовательных услуг оказалось крайне размытым и позволяет произвольно включать обязательные образовательные услуги в состав платных.

В письме Минобразования от 21 июля 1995 г. приведен примерный перечень платных дополнительных образовательных услуг, которые могут оказывать государственные школы. К ним относятся изучение специальных дисциплин сверх часов и сверх программы по данной дисциплине, предусмотренной учебным планом; изучение иностранных языков; освоение новых специальностей (вождение автомобиля, машинопись, стенография); создание различных студий, групп по обучению живописи, графике, скульптуре, народным промыслам - т. е. все то, что способствует всестороннему гармоничному развитию личности и не может быть дано в рамках государственных образовательных стандартов, а также создание секций и групп по укреплению здоровья (гимнастика, аэробика, ритмика и т. д.). Однако дополнительные занятия в школе по предметам, которые стоят в учебном плане, не могут быть платными. Учебный план предусматривает факультативы как для учеников, проявляющих повышенные способности, так и для неуспевающих.

Обучение в частных школах (которые возникли не на базе имущества государственных школ, а самостоятельно, по воле учредителей) по определению платное. Оно обходится от 150 до 10000 долларов в месяц. Столь значительную стоимость обучения, с одной стороны, можно понять хотя бы потому, что явно недостаточна государственная поддержка и финансовая помощь со стороны местных органов власти. Повторяем, из закона «Об образовании» исключены положения о праве негосударственных вузов, даже прошедших государственную аккредитацию, на бюджетное финансирование, в местных бюджетах дополнительные средства на нужды образования не предусмотрены. Кроме того, не предусмотрены финансовые льготы по аренде помещений частными учебными заведениями, практикуется их «коммерческое» налогообложение. Частные школы приравнены к коммерческим предприятиям. Даже в случае, когда школа за уменьшенную плату или бесплатно обучает детей-сирот или детей из малообеспеченных семей, она все равно должна платить налог.

Но, с другой стороны, высокая плата за обучение не всегда соответствует его качеству и предоставляемым услугам, нередко огромные суммы запрашиваются просто за евроремонт и орхидеи в классах. Иногда частные школы требуют от родителей, кроме ежемесячной платы, вступительный («благотворительный») взнос от 500 до 20 тыс. долларов.

Высокая плата за обучение в частных школах создает трудности и для них самих. В частности, она не позволяет набирать необходимый контингент учащихся в пределах данного района города, приходится организовывать дополнительный набор в других районах. А отбор в частную школу детей только из обеспеченных семей сужает возможности ее развития, ибо такие дети подчас имеют более низкий уровень интеллектуального развития, чем дети из интеллигентных семей.

Полученные от сдачи в аренду госимущества деньги составляют до 30% всех внебюджетных доходов в системе профессионального образования и являются чуть ли не единственным более или менее стабильным и реальным их источником. Поэтому неудивительно, что стремление правительства (через дополнения к закону «О федеральном бюджете на 1998 год») перечислять в бюджет деньги, полученные от сдачи учебными заведениями помещений в аренду, вызвало мощное сопротивление. Вузам оставалось только уводить в тень и без того зачастую полулегальные сделки с недвижимостью.

Более эффективным представляется обеспечение прозрачности хозяйственно-финансовой деятельности образовательных учреждений. Легализация всех получаемых доходов ограничит возможности руководителей этих учреждений за определенный куш лично для себя занижать арендные ставки, тем самым лишая учреждение немалой части средств.

Взаимодействие вузов, научных организаций Российской Академии наук и отраслей промышленности позволяет им легче выживать. Минобразования предложило несколько вариантов такого взаимодействия. Один из них предполагает полное организационное и административное объединение вузов и научных институтов. По замыслу, это даст значительный научно-образовательный эффект, расширит возможности зарабатывания средств, позволит рациональнее использовать объединенные ресурсы вузов и научных центров, что, в свою очередь, облегчит превращение вузовского сектора науки в крупную подсистему интегрированного научно-технического комплекса.

Министерство науки и технологий и Минобразования разработали программу создания общефедеральной сети инновационно-технологических центров (ИТЦ). Они работают в 18 городах, в том числе в Москве (МГУ, Московский энергетический институт, Московский институт электронного машиностроения), Санкт-Петербурге (НПО «Светлана», Электротехнический университет), Новосибирске (НПО «Север»), Казани (НПО «Мединструмент») и Екатеринбурге (Уральское отделение РАН и Уральский государственный технологический университет). Отмечена более высокая эффективность использования средств в них.

Для активизации инновационной деятельности в научно-технической сфере решением правительства создаются технопарки - научно-производственные зоны, ориентированные на научную и опытно-экспериментальную разработку новых «рисковых», но конкурентоспособных, наукоемких, как правило, запатентованных технологий. Результат деятельности технопарков - уникальные образцы или небольшие установочные полупромышленные партии изделий.

Уже функционируют 62 научно-технических парка в различных регионах страны. Вузовская научная среда, находящаяся рядом с таким парком, подпитывает его идеями (в 1997 г. в вузах работали более 32% всех научных сотрудников). Инновационная деятельность благоприятно влияет и на студентов. Они начинают понимать, как надо работать в рыночных условиях и что на рынке будет востребована только высокотехнологичная и наукоемкая продукция.

Возможности получения гражданами средств для оплаты обучения

Оно широко практикуется на Западе, и более двух лет его идея обсуждается в России. Схема такова. Родители оформляют школьнику страховку (возможно смешанное страхование - накопительное и одновременно страхование жизни и здоровья ребенка) на поступление в один из вузов, которые заключили договор со страховой компанией. Сумма страхования различается в зависимости от выбранного вуза, к примеру, 5-6 тыс. долларов - для технического вуза, более 10 тыс. - для престижного, элитарного вуза. В двух последних классах заключается договор с конкретным вузом.

Если абитуриент успешно сдаст вступительные экзамены (на общих основаниях) на бюджетное отделение выбранного вуза и пройдет по конкурсу, накопленные деньги ему возвращаются. Если нет, будет учиться в соответствии с договором страхования на платном отделении. Предполагается, что для того, кто застраховался, цена сохранится на уровне той, которая была на начало страхования.

Чтобы не дискредитировать саму идею, необходимо специально отбирать страховые компании (может быть, на конкурсной основе) и лицензировать их. Центральный страховщик, который будет контролировать деятельность всех страховых компаний, уже проявился (страховая компания «Жива»). Все договоры образовательного страхования должны заключаться по единому образцу и с одинаковыми условиями. Страховыми агентами, возможно, будут учителя (это обычная практика в других странах, но у нас пока не выработан единый подход). Агенты получают вознаграждение в размере 6% суммы страхования.

Для руководства всей программой «Образовательное страхование» (еще не утвержденной, но активно обсуждаемой) уже создан Фонд поддержки образования (как некоммерческая организация). Страховые компании будут передавать ему большую часть собранных страховых взносов (здесь может быть сосредоточено до 80% взносов). Фонд будет стараться увеличивать эти средства, в частности разворачивая коммерческие проекты, и направлять их на нужды образования, в том числе финансировать вузы. К примеру, станет выдавать им форвардные кредиты, обеспеченные банковским поручительством или залогом материальных ценностей, которыми владеет вуз. При этом вуз должен взять на себя обязательство принять на коммерческое обучение определенное число выпускников школы в таком-то году. Он будет заинтересован предметно работать со школой, что позволит поднять уровень подготовки абитуриентов. Полученные от Фонда средства вуз сможет погасить страховыми полисами после зачисления застрахованных молодых людей.

Возможно, Фонду удастся добиться координации программ школ и вузов, Министерству образования это почему-то не под силу. Нынешний существенный разрыв между программой школы и вуза порождает питательную среду для нелегального платного образования (репетиторство и платные подготовительные курсы как завуалированные взятки).

Мнение директора одной из московских школ: бесплатное образование все больше превращается в миф. Бесплатно можно поступить в основном в институты, где нет конкурса. Три четверти учеников даже физико-математической школы, у которой договорные отношения с 15 вузами, когда переходят в 11-й класс, вынуждены идти на подготовительные курсы, которые стыкуют непересекающиеся программы школы и института. Плата за такие курсы 1-2 тыс. долларов. Если бы программы совпадали, вузовские преподаватели стали бы подрабатывать в другом месте (денег им катастрофически не хватает). Половина из посещающих курсы занимается еще и с репетиторами - с теми, кто работает в приемных комиссиях. Поступление в хороший вуз стоит сейчас десятки тысяч долларов: родители оплачивают не стоимость образования, а цепочку людей, участвующих в дележе денег. Есть надежда, что с помощью образовательного страхования удастся вытащить образование из финансирования взятками, переведя их в «длинные деньги».

У образовательного страхования немало противников. Приведем их сомнения и ответы сторонников.

Чтобы принять студентов (на бесплатное и платное обучение), вузу не нужны посредники, он сам в состоянии справиться с этим. Если появляются изменения в порядке приема в высшие учебные заведения, не урегулированные законодательством, учредитель вуза тут же определяет их и закрепляет в уставе вуза согласно законам «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании». Кроме того, вуз может сам учредить фонд поддержки и развития образования. И в этой ситуации, четко прописанной в законодательстве, появляется некая негосударственная некоммерческая организация - Фонд поддержки образования, который законами не предусмотрен, но берет на себя роль гаранта (причем от имени всей системы образования) выполнения обязательств страховой компанией по приему в вузы абитуриентов, оплативших в полном объеме страховые полисы. Вместо финансовой помощи Фонд скорее всего станет наживаться на системе образования, прокручивая деньги. Тем более что здесь возможны большие деньги: с Мировым банком есть договоренность о выделении на эти цели около 600 тыс. долларов. Немало средств пойдет и на содержание чиновников самого Фонда.

Ответ сторонников идеи: в Фонд уже вошли более 30 вузов, а президиум правления - люди, известные в высшей школе десятки лет. Они объединяются, чтобы сделать деятельность Фонда прозрачной, открытой для контроля. Для управления столь объемной программой, конечно, требуется большое аппаратное обеспечение. Но выгоды будут больше.

Система страхования неизбежно приведет к дифференциации населения по доходам: состоятельные граждане будут иметь больше возможностей для получения образования, чем те, у кого денег недостаточно.

Ответ: фонд не будет давать форвардный контракт вузу, если тот снизит прием на бесплатное бюджетное обучение. Хватит тешить себя иллюзиями о бесплатности образования. В Японии 80% выпускников школ поступают в вузы, в США - 60%. В СССР попытку стать студентами предпринимали примерно 25% школьников. Система приемных экзаменов во многих странах считается нарушением прав человека. Мы и в образовании, какие бы принципы ни декларировали, придерживались системы дефицита, вступительные экзамены были ее составной частью.

Мировой опыт свидетельствует, что ни одно государство не может полностью взвалить на себя бремя высшего образования. Чтобы дефицит исчез, необходимо хотя бы частично платить за учебу. И мы вступили на этот путь. В России доля абитуриентов в последние годы поднялась до 40% всех школьников. Теперь студентом может стать любой желающий, если у его родителей есть деньги (хотя до принятых в мире образовательных кредитов нам далеко). За обучение приходится платить и в государственных вузах. Далеко не все из них соблюдают 25-процентную квоту студентов, оплачивающих учебу. Порой этот показатель достигает 70-90%. На базе таких госвузов обустраиваются частные образовательные структуры, легализующие «левые» заработки.

Необходимость иметь дело с частной страховой компанией и отсутствие всяких гарантий не вселяют уверенности в возвращении денег. Эта система смахивает на новую финансовую пирамиду, основанием которой на сей раз станут родительские кошельки. Она рано или поздно тоже рухнет.

Ответ: это не пирамида, которая может рухнуть, потому что уплаченные деньги возвращаются в форме предоставления возможности обучения в вузе.

Эта идея способна вселить надежду вузам - привлечь платных студентов; страховым компаниям - получить новых клиентов; родителям - дать мечту о детях, которые станут дипломированными специалистами; учителю - увеличить зарплату за счет агентского вознаграждения. Но предложение использовать в качестве страхового агента учителя, рекомендации которого важны для родителей, аморально. Ведь ему придется рассказывать родителям о преимуществах этой системы, привлекать их к страхованию, в то время как он получает процент от заключенных сделок. На этой почве неизбежны сложности в педагогических коллективах.

Ответ: без школьной ступени система страхования не сможет стать эффективной. На ранних стадиях работы над программой «Образовательное страхование» речь шла преимущественно о том, как заключить договор страхования с будущим абитуриентом, как обеспечить ему поступление, учебу, но не о школе (за исключением того, что на Западе страховыми агентами являются учителя). Сегодня говорят о возможности значительных вложений в среднюю школу.

Если уж внедрять образовательное страхование, то проще это делать на региональном уровне, чем создавать столь обширную централизованную систему.

Ответ: первый опыт накоплен действительно в регионах. Удмуртский и Кемеровский государственные университеты, не дожидаясь формального одобрения программы, самостоятельно запустили образовательное страхование. Но вопрос в том, будут ли вузы работать по этой схеме поодиночке или она будет возведена в систему и взята под контроль Министерством общего и профессионального образования.

Удмуртский государственный университет по собственной инициативе использует образовательные займы и образовательное страхование. Он выпустил простой, не облагаемый налогами вексель, который реализуется через банк (учрежденный университетом) и оплачивает стоимость годовой подготовки студента. Купить ценную бумагу могут и частные лица, и предприятия, заинтересованные в подготовке специалиста. В стоимость векселя включаются годовые затраты на подготовку студента, разделенные по полугодиям. Этот вексель предприятие может предать любому своему работнику, а гражданин, заплативший за вексель, - кому захочет (скажем, родственнику). Если молодой человек раздумал поступать в УГУ, ему достаточно предъявить вексель и получить назад деньги. У университета - соучредителя банка - своя выгода: он получает деньги, которые за год практически удваиваются. Вексель не облегчает поступление. Конкурс на платное обучение достаточно высокий. Но не исключается шанс перехода на бюджетное обучение в будущем, а значит, существует вторичный рынок векселей. Вуз привлекает средства также с помощью образовательного страхования. Родители могут застраховать ребенка на 5-10 лет, когда он еще учится в школе, обеспечив ему будущее. Возможно комплексное страхование - жизни, имущества и образования. Чем раньше приобретается полис, тем он дешевле, предусмотрены льготы и скидки. Изюминка в том, что вуз создал систему платного обучения, не ущемляя интересов бюджетных студентов, сохранил систему социально ориентированной вузовской подготовки. На бюджетное обучение вуз принимает 1200 студентов, на страховой основе - 800 человек.

Благодаря решению Государственного совета Удмуртии стал возможен и еще один источник средств - заказ на подготовку специалистов с оплатой из местного бюджета.

Личные социальные образовательные кредиты активно и успешно используются во многих странах. Были они предусмотрены и в российском законе «Об образовании» в редакции 1992 г., однако из редакции 1996 г. их исключили. Авторы проектов концепций реформирования образования неоднократно предлагали вернуться к ним как к прогрессивной форме оплаты образования. Суть личного образовательного кредита в том, что человек, решивший получить платные образовательные услуги, но не располагающий достаточными средствами для их оплаты, берет в банке долгосрочный кредит, который с процентами впоследствии возмещает из своих доходов.

Роль государства здесь может быть двоякой: оно предоставляет государственные гарантии по таким кредитам или использует бюджетные средства для кредитования граждан. Поскольку предоставление такого кредита за счет государственного и муниципальных бюджетов отвлекает значительные средства на срок более 5 лет, понятно, что в России в ближайшей перспективе эти кредиты нереальны.

В принципе возможно организовать кредитование граждан на цели образования через коммерческие банки (опять же в перспективе). При этом банк вправе потребовать от гражданина гарантии возврата кредита (поручительство, залог). А предоставление кредита должно служить основанием для получения банком налоговых льгот, сопоставимых с теми, что распространяются на благотворительную деятельность (пока у нас они мизерные). При банковском кредитовании не возрастет нагрузка на бюджет, не будет почвы для злоупотреблений. Однако не следует передавать все операции по данному виду кредитования ограниченному числу уполномоченных банков. Как показывает зарубежный опыт, конкуренция на рынке таких услуг позволяет заметно снижать стоимость кредитов, они становятся более доступными для населения. Для получения личных образовательных льготных кредитов оказалась бы полезной система общенационального тестирования, о которой уже шла речь. Сертификат, выданный по итогам тестирования, мог бы давать право на государственную гарантию для получения такого кредита в коммерческом банке. Чем выше оценка по итогам тестирования, тем выше вероятность того, что заемщик получит диплом и сможет вернуть кредит. Следовательно, государство по кредиту может дать гарантию на большую сумму.

Описание предмета: «Педагогические инновации»

В современных условиях образования возникла острая необходимость поиска новых форм преподавания и обучения в различных образовательных учреждениях.

Работа современной школы в режиме развития, под которым понимается последовательность определенных стадий, характеризующихся позитивными качественными изменениями, является инновационной деятельностью.

Инновация (от лат. in - в, novus - новый) означает нововведение, новшество.

Главным показателем инновации является прогрессивное начало в развитии школы или вуза по сравнению со сложившимися традициями и массовой практикой. Поэтому инновации в системе образования связаны с внесением изменений: в цели, содержание, методы и технологии, формы организации и систему управления; в стили педагогической деятельности и организацию учебно-познавательного процесса; в систему контроля и оценки уровня образования; в систему финансирования; в учебно-методическое обеспечение; в систему воспитательной работы; в учебный план и учебные программы; в деятельность обучающего и обучающегося.

Педагогические и образовательные инновации не появляются «просто так», только по хотению педагога или образовательного работника, они не есть только проявление их творчества, они представляют собой момент развития педагогической или образовательной системы. Чтобы педагогическая или образовательная инновация была воспринята системой, стала ее частью, она должна ей соответствовать.

В качестве источников идей обновления школы или вуза выступают: - потребности страны, региона, города, района как социальный заказ; - воплощение социального заказа в законах, директивных и нормативных документах федерального, регионального или муниципального значения; - достижения комплекса наук о человеке; - передовой педагогический опыт; - интуиция и творчество руководителей и педагогов как путь проб и ошибок; - опытно-экспериментальная работа; - зарубежный опыт.

К важному источнику появления педагогических инноваций относится педагогическая наука. Она, меняя представления о педагогическом процессе, о школе, о нормах качества об обучающейся личности служит генератором педагогических инноваций. Педагогика и, как ее часть, педагогическая инноватика начинаются с человековедения. Ведь любая педагогическая система в первую очередь имеет статус антропогенной системы типа «человек - человек» или «человек-общество», в которой проявляются знания о законах развития человека.

Цели и задачи инновационной деятельности: 1. Совершенствование преподавания и воспитания учащихся в средних школах, лицеях, гимназиях, производственно-технических колледжах, учреждениях дополнительного образования.

2. Включение учителей в деятельность по разработке нового содержания, новых педагогических технологий и новых организационных форм массового образования.

3. Поиск и поддержка творческих педагогов-исследователей, а также содействие внедрению их разработок.

4. Создание инновационного пространства, объединяющего педагогов и специалистов по близким к педагогике проблемам для аккумуляции идей и объединения возможностей.

5. Распространение лучшего педагогического опыта.

6. Привлечение ученых ведущих научно-исследовательских центров России к проблемам среднего образования.

Таким образом, педагогическая инновация определяется как нововведение, целенаправленное изменение, вносящее в образовательную среду стабильные элементы (новшества), улучшающие характеристики отдельных частей, компонентов и самой образовательной системы в целом.

Педагогические инновации рождаются в образовательной системе как момент проявления закона ее волновой предадаптации к изменяющейся внешней среды (к ее импульсам): социальной, образовательной, экономической, психологической, демографической, организационной, научно-педагогической и т.п.

Сама педагогическая инновация - явление сложное и многомерное. Имеются педагогические инновации долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного действия. Часть педагогических инноваций может рассматриваться как элементы становящейся «авторской школы» педагога, учителя, и т.п. Педагогические инновации охватывают педагогические технологии или методики, содержание образования, образовательные программы и стандарты, воспитательные процессы, организацию уроков, организацию педагогической среды школы и т.п. Спектр педагогических инноваций огромен.

Но в любом случае педагогическая инновация должна соответствовать тому «заказу», «потребности» эволюции педагогической системы, которыми она вызвана к жизни.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.